据国家司法体制改革领导小组办公室成员、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅透露，中国司法体制改革的10点改革意见已经出来，改革方案也正在积极推进之中。

据悉，中央已将有关司法体制改革的方案草稿下发到最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部。各省的公检法司机关目前也已收到相关征求意见的文件。吕忠梅预计，要完成中国司法体制改革的最终目标至少要到2020年。

　　与此同时，《人民法院组织法》的修改在去年年底已经列入十届全国人大五年立法规划。据悉，最高法院将在专家修改建议稿的基础上统稿形成修改稿草案，提交全国人大常委会审议。

　　《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》颁布实施已经20多年，其中的一些内容已经不能适应当前实际情况，适时进行修改是十分必要的。十届全国人大常委会已将这两个组织法的修改列入立法规划。

　　第二个五年改革纲要有望推出

　　近几年来，司法改革一直是万众瞩目的焦点，2005年的司法改革更加让人瞩目。中国两会落幕之际，温家宝总理在举行的例行记者会上宣布：中国正着手进行司法制度的改革。

　　据悉，最高人民法院于1999年颁布的第一个五年改革纲要确定的39项改革任务，目前已经全部完成。但是司法改革的推进速度缓慢。

　　中国著名宪政学者、汕头大学法学院首席法学教授杜钢建告诉《财经时报》，脱胎于计划经济时代的司法制度存在着诸多的弊端，它无法适应市场经济对法制环境的要求，无法适应中国加入WTO、在经济上融入国际大家庭的需要，无法适应中国公民维护自己权利的需求和对公正司法的期待；同时，政治体制改革的复杂性和艰难性也把司法改革推到了前台。

　　众所周知，现行司法体制的局限性主要大致有三个方面：一是司法不独立；二是司法的行政化和地方化，司法活动有着浓厚的行政色彩；三是司法人员的非专业化。

　　南京理工大学研究员刘伟告诉《财经时报》，现行司法体制在运行中与社会需要的冲突日益明显。司法公正是社会公正的底线，是最后的公正、也是社会的底线。但是从已有的改革成果上看，大都是法院体系内部的一些改善，而真正能够保证司法公正的制度——司法独立——还没有实质性的进展。例如学者们普遍关注的法院执行权的改革、公安看守所归属的问题、强制措施司法审查制度的建立等等都没有取得实质性的进展。

　　司法行政分离方案已被缓行

　　《财经时报》获悉，在司法改革的诸多方案中，一直为人所看重的司法行政分离的方案至今仍悬而未决。“司法行政分离”，即让法院管辖和行政管辖交叉、分离，确保法院判决不受地方影响，以彻底解决司法的行政化和地方化。具体内容包括：法院跨区域设置；直辖市不单设高级法院；高级法院经费由全国人大统一预算、划拨，人事任免也脱离地方。

　　贺卫方教授认为，解决司法地方化最好的办法就是司法区划与行政区划相分离。但这种改法事关重大，《宪法》明确规定，中国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。也就是说，单纯通过修改《人民法院组织法》来实现司法区划的独立几近不可能。这样一种改革意味着需要对宪法进行修改，更重要的是，需要对制宪精神做某种程度的发展与突破。

　　司法行政分离原则中有一个重要的方案就是设立大区法院。根据设立大区法院的方案，中国将在全国范围内设立七个跨区域民商事法院，作为最高人民法院的派出机构，对相关案件进行三审。设立大区法院后，即使在地方二审时遇到行政干扰和阻碍，还可在大区法院进行三审终审。而大区法院因为是最高院的派出机构，不受地方行政牵制，因此可保持审判的独立性。

　　中国人民大学法学院陈卫东教授认为，建立大区法院的最大好处在于可以破除司法地方保护主义。但是也有意见认为中国目前还不应设立大区法院。中国社科院法学所宪法行政法办公室主任周汉华认为，设立大区法院，是以打破法院的属地化管理、摆脱行政干涉、实现司法独立为理由的。但在目前法院自身体制就高度行政化，而且集司法审判、执行，甚至部分立法权力于一身的情况下，离开地方人大对法院的监督，法院体系更有可能形成一个内部高度封闭，又高度行政化的系统。司法独立需要一整套制度的、社会的、文化的背景作基础，并不是“谁都不管”就是司法独立。

　　周汉华认为，目前的司法体制改革还是要在现有的框架内进行。

　　独立预算暂不可能

　　中国人民大学法学院副院长王利明认为，解决司法的地方保护主义问题是当前解决司法公正的重要一环。但是，由于种种原因，司法体系的独立预算问题并没有纳入现阶段改革之列。

　　中国法院系统的经费来源，主要是依靠各级政府财政的拨款及法院自身收入的诉讼费作为补助经费。目前中国财政对于法院收入的诉讼费，实行“收支两条线”，即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。

　　因此，不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的，也因此形成了有的法院经费相对有余，有的法院经费缺口很大。而经费缺乏，已成为困扰法院依法独立行使审判权的一个难题。华东政法学院法律研究员杨涛告诉《财经时报》，在当前强调司法改革的进程中，经费保障机制也应进行相应的改革，应改变这种法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法，应当实行全国法院系统的经费由国家计划单列，财政统一拨款，并立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度。就像国民经济预算一样，司法经费由中央财政单独预算。

　　杨涛告诉《财经时报》，只有对“收支两条线”进一步进行完善，在“收支”的“支”上，建立起独立的司法预算制度，并立法给予保障，即将经费预算分为两部分，一部分由最高法院编制全国法院系统（包括普通法院和专门法院）全年的开支预算，而这个收支预算，则建立在各个法院年初预算的基础上，由各个法院每年所需的建设资金、人员经费组成。这部分的开支预算，在年初由最高法院交国务院主管部门审核，单列入国家预算，报经全国人大批准，国务院主管部门保证按预算拨款。

　　另一部分由办案经费构成，由于办案经费是随案件的多少而增减变动，属于不可预计因素，因此这部分经费由各级法院根据实际情况逐月按需向同级财政提出，同级财政用法院上缴的诉讼费形成专项经费。专款专用，限时拨给法院使用。

　　人民代表大会仍然未取得主导权

　　中国政法大学校长、博士生导师徐显明教授认为，目前司法改革的障碍主要是体制性障碍，司法改革应在宪法、人大制度这个层面上推进。司法体制改革关系到国家宪法体制，涉及到诸多法律的修改，如“两院”组织法和“三大诉讼法”的修改，并涉及制定新法的问题。所以，这样宏观、全面、综合性的改革、修法，责无旁贷地应该由全国人大常委会承担。

　　徐显明认为，司法改革不仅仅是审判方式的改革，而应当如十六大报告中所表述的，应当是“司法体制”的改革。而进行司法体制改革，必须在宪法和人大制度层面上进行，有必要在十届全国人大常委会成立司法改革委员会，在更高、更深的层面上整体推进。他说，司法改革有可能成为中国政治体制改革的突破口。

　　全国人大常委会法工委国家法室副主任陈斯喜认为，任何权力都必须受到监督，司法权力也不例外。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，这个制度的基本原则是民主集中制，即国家权力集中由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会统一行使。人大与司法机关不是平衡关系，是立法与执法、监督与被监督的关系。他认为，中国在推进司法改革的过程中，一方面必须大力推进司法机关依法独立行使审判权、检察权的落实，另一方面不可能也不应当将司法机关排除在人大监督范围之外。

　　华东政法学院法律硕士杨涛告诉《财经时报》，司法改革也是一场涉及到各方利益的大博弈。因此，必须让中立的权力机关来主持司法改革，让更多的民众参与进来，从而推动司法改革加快进行。但是，杨涛告诉《财经时报》，人民代表大会仍然未取得司法体制改革的主导权。

　　作者：李兆清