摘要：涉法涉诉信访是信访案件中比较特殊的一类。尽管近年来,我国各级司法机关充分重视对涉法涉诉信访案件的解决,但是对信访工作的认识不高、重信访个案忽视长效机制、案件结案后不息访等一些列问题的存在，导致涉法涉诉信访现象严重，成为司法机关亟待解决的问题。本文笔者，通过对我国涉法涉诉信访的现状分析，提出己见，以期待该问题早日妥善解决。 
　　关键词：涉法涉诉信访  长效机制 社会保障
　　近年来，随着改革开放的不断深入，各种新情况、新问题层出不穷，当前正处于各种社会矛盾集中的时期，人民群众法律意识不断增强，诉求的愿望更加迫切，而许多案件案情越来越复杂，矛盾愈来愈突出，处理不慎就会引发当事人不满造成上访，这在很大程度上造成了司法机关工作的困难，影响了司法机关的形象和社会政治稳定，成为工作中的一大难题。因此，认真分析涉法涉诉信访中存在的问题，找出解决问题的办法，显得尤为必要。 
　　一、当前涉法涉诉信访的特点 
　　（一）涉法涉诉上访总量呈上升趋势 
　　市场经济最重要的特点就是主体的多元性和竞争的激烈性，而在市场经济的建立过程中不可避免地会引发各种社会矛盾，而人们寻求各种矛盾解决的终极手段毫无疑问就是法制手段寻求保护的过程中，部分当事人由于诉求未得到满足，就会寻求其他途径而形成上访，涉法涉诉数量的上升就成为必然上访的原因也越来越多，有因自身利益受到侵害上访，有因冤假错案上访，有因问题久拖不决上访，上访的人群不断增长，上访的规模越来越大。[①] 
　　（二）群体访趋势严重 
　　从已发生的信访案件看,群体访往往起因于国企改制、动拆迁、劳动和社会保障、征占地等问题当中。这部分信访案件政策性较强 ,历史遗留问题较多有一部分难以根本解决,当事人往往再次寻求司法救济。对于不能进入司法程序的,当事人往往对司法机关不予受理的行为不满而进人了司法程序,单纯依靠法律往往不能从根本上解决问题,当事人也会产生意见引起上访。总体而言,由于诉讼程序终局性的特点,使得一般群体访案件向涉法涉诉信访案件转化,涉法涉诉群体访呈上升趋势。 
　　（三）上访人以女性、无业者居多 
　　女性更易受外界刺激影响而情绪化,无业者因为生活困难等诸多原因往往不能适应社会发展而容易产生过分偏激的思想。加上个别司法行为不规范、在程序处理上有瑕疵等问题,这两部分人群一旦涉诉涉法,目标不能达到,要求不能满足,就容易产生不满情绪而导致上访。[②] 
　　（四）重访老户较多 
　　由于司法重访老户较多。由于司法程序的复杂性,当事人对其中一个环节不服就会上诉或申诉并引起上访,其最终目的是满足其要求。在这一目的驱使下,有些案件会经历 多次重审和再审 ,在经过几级司法机关处理后,未满足当事人要求之前,当事人会随着司法程序的逐步推进不断重信重访。[③] 
　　（五）涉诉案件较多 
　　在现行矛盾纠纷解决机制中,诉讼程序一般为矛盾纠纷处理的最后一关。法院在处理诸多民事、刑事、行政案件的过程中,由于必须作出最后裁判,必然会触及当事一方的利益。败诉一方如果不走正常的法律程序申诉而选择信访渠道解决,就成为涉诉信访案件。而诉讼涉及当事人利益能否最终得以实现的是执行程序,而“执行难”问题的存在,使得涉诉信访案件增多。 
　　（六）涉及部分刑事案件,解决起来难度较大 
　　首先，刑事案件一般涉及人身伤害,引起的社会矛盾更深,不易解决。其次，不同时期所适用的刑事政策不同会导致同类案件处理结果产生差异,进而激化社会矛盾。有的案件按照当时的法律和刑事政策处理没有错误,如果当事人不服当时的裁定,现在来寻求化解与赔偿之道,解决起来难度很大。 
　　（七）无理信访、闹访现象严重 
　　信访人大多是有问题需要解决的，但借机闹访故意危害社会秩序的也不在少数。近年来全国各地各种非法集体上访、妨碍工作秩序，冲击国家机关的事件时有发生，但因此而受到制裁的却微乎其微。 因而，信访形势更加严峻。[④]  
二、涉法涉诉案件存在问题的原因分析  
　　　  造成涉诉信访问题的原因是多方位的，涉及到思想认识、司法制度、我国民情等诸多方面。 
　　（一）对信访工作的认识还有待提高 
　　信访权利是人民民主权利的重要组成部分,信访工作是党和政府构建社会主义和谐社会的基础性工作,是为人民群众排忧解难的重要工具。对群众来信来访不能厌烦、不能惧怕,也不能把它视为负担,要真诚欢迎。要引导群众以合法的、理性的、有序的方式行使表达权,自觉维护正常的社会秩序虽然当前信访形势压力大,一部分上访人可能在提无理要求,但不宜将群众上访简单定位为有理访或无理访只有在其上访过程中采取非法手段破坏社会秩序的情况下,才可以依法作出处理。对反复上访、重复上访的老户不能产生厌烦、惧怕甚至憎恨的情绪,在其上访未违反相关法律法规规定的情况下,更不宜超越法律规定采取强制措施。只有对信访工作定位准确、认识清楚,才能采取正当措施,在处理信访问题过程中不制造新的矛盾,不产生新的不和谐因素。 
　　（二）过分重视信访个案的解决，忽视长效机制的建立 
　　目前不少信访问题通常都作为个案来化解,没有从整体效应上做过多的权衡,很难发挥政策纠偏的信号作用。出现这种现象的原因,一是地方政府迫于信访工作考核体系的压力,将精力和目标过多投人到信访稳控工作上。二是信访的长效机制建设有待深化。应当说信访工作舍得投入是问题得以迅速解决的关键,将精力投人信访稳控,也是维护社会和谐稳定,顾全大局的重要举措。但这只是看到了解决信访问题的短期效应。忽视信访秩序的建立,会因为个案的解决打乱整个信访秩序,得不偿失。不能因个案的解决制造新的不平等,更不能以破坏独立行使职能的司法体系为代价,使信访部门成为游离于司法体制之外的“第三审法院”。信访工作长效机制的建立应当重在畅通渠道、规范秩序,不能简单靠“堵”以及从表面上降低信访案件数量来实现,而应当多从深层次研究,从源头上减少因侵犯群众利益而引发的信访事件。对涉法涉诉信访问题,解决方法上要短期效果与长效机制兼顾,以法律为依据,以长效机制为措施,以人为本为宗旨,综合施治来解决。[⑤] 
　　（三）结案却不息访,案件处理出现反复现象 
　　主要表现为一些信访案件经过多次工作 ,当事人明确表示同意处理意见,但过后反悔,再次上访,加价加码提出无理要求。有些人认为会哭的孩子有奶吃,靠上访胁迫地方政府花钱解决问题,给地方府造成很大压力,耗费了大量人力物力。有些上访人借国家举办大型活动之机上访示威,抓住政府此时急于解决问题的心理 ,漫天要价,严重扰乱了信访秩序。一些涉法涉诉案件从司法程序上已经认定结案但当事人仍不息访,又找到信访部门要求解决问题。当然也有一部分案件由于问题解决的不彻底,当事人不满意导致不能息访。 
　　应当说,结案是案件处理的法律效果 ,而息访则是案件处理的社会效果。信访案件的办理应当实现法律效果与社会效果的统一。处理信访案件要遵循一定的法律程序,通过社会矛盾纠纷解决机制,达到解决社会矛盾的目标,最终实现息访。但是我们也知道信访案件全部息访,社会矛盾纠纷全部得以解决,只是一种理想状态。我们可以不断追求这个目标,却难以完全实现这个目标,但通过机制建设和工作努力可以实现目标最大化。因此,在办理信访案件过程中不能简单地以程序上结案了事,应尽力实现案件息访。但要注意,追求案件息访不能超出法律、政策以及合理性的框架,不能仅仅为息访而无原则地满足上访人的要求,在调处、解决矛盾纠纷的过程中,更不能以产生新的不平等和留下信访隐患为代价。[⑥] 
　　（四）个案处理不当对司法的权威性造成影响 
　　一些案件经过一审、二审、再审,甚至经过最高人民法院裁定驳回再审,当事人仍然不服,转而寻求信访部门解决。对于这类涉诉涉法信访案件,地方政府无法更改司法裁判结果,处理起来相对棘手,却又迫于信访考核机制以及社会稳定等诸多压力,为确保当事人息诉罢访,不得已与当事人达成一种妥协。我们不排除这类信访案件得以解决的积极因素,但由此对司法权威造成的影响必须高度重视,其负面效应不可忽视。一方面是司法权威降低动摇了判决的稳定性,另一方面当事人可能出于对司法的不信任,转而直接寻求其他途径救济,可能导致大量社会矛盾纠纷长期悬而不决。 
　　近年来,信访工作考核机制对法院的工作也造成了一定的压力,有些法院每年都要拿出一部分经费用于维护信访稳定,有些信访案件因此得以圆满解决,有些则为息事宁人“花钱买平安”。有些法院为避免出现信访问题,对矛盾复杂不易解决的案件采取不立案也不出手续的做法,虽系无奈之举,但实际上违反了法律的规定,无形中剥夺了当事人的诉权,因这种行为产生新的信访问题也日趋增多。有些案件经过司法程序,当事人不满意处理结果,经信访部门调处与地方政府签订息访书,无形中触动了司法裁判的定性和权威。因而有人质疑到底是息访书权威大还是判决书权威大,判决书尚不能保证其履行,息访书如何能有强制力保证其息访？ 
　　（五）信访问题集中的领域凸显 ,现行法律不完善 
　　首先，信访工作制度的法律体系不完备。信访机构设置、信访职能定位以及具体信访程序缺乏法律规定,信访机构从其性质上讲目前仍然属于行政机构,但根据我国法律规定,行政机构行使的行政权必须由法律作出规定,而目前仅有国务院信访条例作为依据,法律层次和地位偏低。其次，信访秩序垂待规范。一方面要在畅通信访渠道、致力民生、保证民意表达上下工夫,另一方面要对那些破坏信访秩序、扰乱社会秩序的恶意上访人群严厉打击。而在这方面立法上是空白,使得当前不少恶意上访者钻法律空子,要挟政府获取不正当的上访利益,给地方政府造成了很大的压力,严重扰乱了社会秩序,败坏了社会风气。第三，部分法律、法规规定相对滞后,应当及时作出调整。如新出台的物权法与国务院出台的拆迁条例在立法精神上相矛盾,在保护公民私有财产权利以及拆迁补偿方面的规定有冲突之处,使得目前解决动拆迁信访问题依据不充分。此外,在我国从计划经济向市场经济过渡,国企与集体企业转制过程中出现所有权不清的问题也缺乏充足的法律依据支持,如集体财产权属不清会导致相关法律关系混乱、责任不明,不利于信访问题的解决。  
三、当前解决涉法涉诉信访问题的对策  
　　涉法涉诉信访拓宽了社情民意的表达渠道,充分反映了利益诉求,为司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性以及司法的效率与公平的关系、社会纠纷与矛盾的解决等问题提供了民众监督途径,对化解社会矛盾、构建和谐社会具有重要意义。因此，我们要正确面对涉法涉诉信访存在的问题，寻求适合的解决途径。 
　　（一）完善法制,依法化解涉诉涉法信访问题 
　　1、完善信访法律体系,依法妥善处理非正常上访问题。目前,信访部门的职能、定位以及与其他纠纷调处机构的关系法律上还不很明确,信访法律体系还应当进一步完善。对非正常上访行为的处理 ,信访条例虽然对6种违反社会公共秩序和信访秩序的禁止性行为作了规定,但由于信访条例立法权限所限,未能对制裁措施与手段作出详细规定,使得制裁非正常上访依据不足、打击力度不够。按照立法法的相关规定,涉及限制人身自由的强制性措施和处罚,有时还涉及犯罪的刑罚处罚,应当由全国人大通过的法律作出规定,行政法规以及地方立法难以解决这方面的问题。只有这类法律及时出台,并与现有的治安处罚与刑罚规定相互衔接配套,才能实现有效覆盖与有力打击非正常上访行为。笔者建议对恶意上访以及借上访牟利等严重扰乱信访秩序的行为出台相关法律规定,通过一手抓畅通信访渠道,一手抓打击非正常上访,依靠法制的力量建立并规范 良好的信访秩序。[⑦] 
　　2、切实贯彻物权法的规定和立法精神。在土地征占补偿问题上,虽然物权法规定当事人之间因此发生争议可以请求人民法院作出裁决,但上访人一般不愿意进人诉讼程序解决,担心 即使法院支持其请求也执行不了,不如直接上访寻求政府出面解决。做好这方面工作,重点要解决四方面的问题第一,要解决法院因此不愿立案,当事人诉权受到影响的问题。第二,要考虑既然司法的刚性裁判不利于解决这类问题,就应当研究针对不适合法院作出刚性裁判的矛盾纠纷,建立起非诉纠纷解决机制。第三,尽快出台相关政策、规定,解决城建拆迁问题和物业管理问题。第四,尽快立法明确集体所有制权属性质,在这方面不但应当尽快统一政策规定,还应当有权威法律规定做保证。 
　　3、明确拆迁过程中所谓“公益目的”的概念。对公益目的要有具体而明确的法律界定,全力避免以公益目的为由实施商业拆迁。拆迁行为从法理上讲是政府的强制征收行为,只有出于公益目的才具有强制性,而不论是公益目的还是商业需要,对被拆迁的老百姓来讲都是一样的,补偿标准存在差异是不合理的。现有拆迁条例从根本上讲违背了这一原则,物权法对此作出了纠正。但由于没有与物权法相适应的拆迁法规出台,拆迁条例仍在实施,因此牵涉大量上访行为,笔者建议出台相关法律和政策保护被拆迁人的权利。[⑧] 
　　（二）创新理念,完善信访工作方式 
　　1、要改变以信访量为主要指标的考核办法,防止以拦访、截访方式减少进京上访量。信访工作的考核固然离不开信访量指标,但不可将其作为主要标准,因为群众上访并不等于负面效应。从正面意义上讲,上级机关正可以通过信访量 的多来发现矛盾的多少和研判在哪些方面存在问题,进而改进决策,指导工作。而过度关注信访量,特别是将其与基层政绩挂钩,势必造成过大的压力,衍生出拦访、截访等不正常现象,更有甚者对上访者违法采取措施,变相限制其人身自由,留下新的上访隐患。而由此衍生的弊端甚至比上访本身的后果更为严重。 
　　2、打破片面追求息访的目的论,提倡通过依法合理解决问题而息访。在信访工作中,追求息访是一种积极的态度,本无可厚非,但现在个别案件为达到息访的目的,特别是为了能使一些持过高甚至无理要求的上访人息访,往往不惜采用一切手段,不惜打破法律、政策界限而乱开口子,不惜“花钱买平安”,明显超出了依法合理解决问题的限度 。这种措施纵然能收到一定的效果 ,但同时蛰伏着更大的隐患,它所起到的示范效应,往往会引发更多类似情况的上访,所换来的是暂时较高的息访率,但损失的是法律的权威和政策的威信。 
　　（三）融合情与法注重法律效果与社会效果的统一 
　　法理和情理是处理涉法涉诉信访不可回避的问题。现阶段涉法涉诉信访问题相当复杂,有的合法理不合情理,有的合情理不合法理,有的合法理却又难以解决,有的合情理却又违背政策。而法律的相对稳定性和滞后性决定了它不可能为解决千变万化、错综复杂的社会现象和现实矛盾纠纷一一提供依据,从这个意义上讲,单讲法理不能完全解决所有矛盾和问题。在实践中,对案件的处理上,有的刻意追求程序公正、法不容情,导致问题的处理从法理上讲是正确的,但从情理上却伤害了当事人的感情,虽然表面的问题处理了,但潜在的矛盾一遇到风吹草动就再度爆发。既讲法理又讲情理是现阶段处理涉法涉诉信访问题的必然选择。讲法理,就是将法律、法规作为处理问题的基石,依法办事,树立和维护法律权威讲情理,就是要在依法解决群众诉求的基础上,综合权衡,想方设法解决好“法度之外、情理之中”的问题。 
　　解决涉法涉诉信访问题要讲求法律效果与社会效果的统一,既要对立法的精神进行深刻而全面的理解,避免死抠法律条文,又要严格执行法律规定,使法律的权利保障功能得以实现,并切实维护法律的尊严和司法的权威,力求使当事人胜败皆服、案结事了,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素。[⑨] 
　　（四）实施司法救助,完善社会保障机制 
　　社会保障制度不健全也是当前涉法涉诉信访案件发生的原因之一,很多案件当事人因权利不能得到及时救济,同时缺乏社会保障,生活无助,当事人难以等待复杂的、周期较长的司法程序解决,为眼前的生存与生活问题直接上访。建立司法救助基金制度是社会主义法治理念的直接体现,是关注民生和建立社会保障体系的重要内容。如民事案件中法院判决后因当事人无可供执行的财产导致人民法院无法执行的问题,刑事案件中因无破案线索,公安机关无法侦破,导致当事人受犯罪侵害造成的损失无法及时得到赔偿问题等,以及涉法涉诉信访案件当事人反映的问题经有关组织复查仍维持原处理决定,但其仍不服司法机关的处理决定长期上访,反映问题有一定的合理性,且出现严重生活困难,其他社会救助措施又难以落实、确需救助等等。 
　　在动用司法救助基金对维持原处理决定上访户实施救助的过程中,要注意司法救助与案件实体处理相分离,只对符合司法救助条件的予以救助。在法律和政策的大框架下救助,不是变相改变案件性质。此外救助的资金要经过严格的程序审核,既要公正公平,又要提高效率确保及时有效,不能因此造成新的社会不公,也不能让恶意上访者非法获利。力争在保障上访人合法权益的同时,维护法律的权威性和严肃性,维护司法的公平正义,最大限度地实现社会和谐稳定。[⑩] 
　　（五）建立司法责任追究制,抓机制完善和责任落实,减少涉法涉诉信访问题的产生 
　　以涉法涉诉信访案件为突破口,进行责任倒查,哪些案件是由于司法人员在处理案件过程中敷衍了事、不认真造成的,哪些是由于失职、读职造成的,哪些案件在处理过程中违反法律规定侵害了群众的合法权益等等,对这些案件要依法作出认定,并对违反相关规定的责任人依法作出处理。通过责任倒查,增强相关责任人的法治意识、大局意识、责任意识,强化案件处理初始阶段的质量。同时,通过责任追究倒查机制 ,可以发现目前司法体系在处理矛盾纠纷过程中的不足,通过法制建设和制度建设,弥补其不足,使整个司法体系的运作更加公正、高效、权威。 
　　（六）加强信访信息网络系统建设 
　　近年来一些信访人认为在基层信访不解决问题，频繁去省或进京上访,行政机关之间对重复受理并不知情,致使各级行政机关就同一信访事项重复处理,加重了社会管理成本。同时,一些上访人在不同部门上访的过程中,由于各部门对上访人基本情况与原始资料了解的信息不对称,出现相互矛盾的答复,答复口径不一致,导致上访人坚定了到最高国家机关“讨个说法”的念头,从而加剧了进京上访量。而下级机关如何处理、上级机关如何答复、上访人信访办理到什么程度、有什么样的信访动向这些信息不完整,又不能及时共享,致使信访工作效率不高,容易出现失误。信访条例已经规定国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源,建立全国信访信息系统,为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源,建立或确定本地区的信访信息系统,并与上、下级政府及其部门的信访信息系统实现互联互通。目前,这一信息网络应当加强并完善,笔者建议设计统一的信访工作软件,将信访人基本情况、诉求申请、证据材料、答复情况、信访人反馈意见等资料均输人电脑,并对原始证据材料采取扫描的方式录人,相关影像资料有条件的也可以录人,形成网络信访案件卷宗在完善信访工作程序的同时加强信息系统建设,实现信息及时传送与共享,保证信息的完整性和真实性。通过信息系统建设,有效提高信访工作效率,保证处理信访问题的一致性,达到增强信访工作权威、规范信访工作秩序的目的。 
　　（七）加强普法教育,提高全民法律素质 
　　普法教育是依法治国的重要手段。目前我国已进人“五五”普法阶段,多年的普法实践,对提高国民法律素质,促进依法治国方略的实施发挥了重要作用。在涉诉涉法信访案件中,有一部分群体是因为法律知识缺乏,法律素质低而走上信访道路的。他们不了解法律的要求,对法律的裁定不能认同不了解违法的后果,无理取闹,漫天要价。他们的行为在导致自己的权益难以得到法律保护的同时,对法律的权威性也是一种损害。可以通过各种形式的普法教育,尽可能地提高上访者的法律素质,从而增加在法律层面上解决信访问题的可能性。同时,也有利于信访人在法律的框架内维护自己的合法权益。 
　　（八）果断处理缠访事件 
　　对于“专职上访户”的缠访行为决不能姑息。对妨害诉讼的,依法给予民事制裁;对违反治安管理的,交由公安机关依法处罚;过激行为构成犯罪的,依法追究其刑事责任。 
　　综上所述，我们要进一步增强做好涉法涉诉信访工作的责任感和使命感，认真负责地处理群众反映的问题，大力推进信访法制化进程，切实做好政策的宣传解释工作，同时要注意研究新情况，总结新经验，积极探索信访工作规律，为促进社会和谐稳定发挥更加积极的作用。 
　　    参考文献：
　　[①]潘跃源，中国信访制度在法治背景下的困境与出路[DB/OL ]htt p://www.studa1 net / faxuelilun /080314/101544191 
　　[②]陈成文.社会弱者论[M].北京：时事出版社，2000.5. 
　　[③]李林.法治社会与弱势群体的人权保障[J].前线，2001,(5). 
　　[④]郑杭生.走上更公正的社会[J].www.china.org.cn. 
　　[⑤]张荣华、张丽敏著：《浅谈新形势下信访的主要表现及对策》，载《半月谈》2003年第2期，第21页 
　　[⑥]李静,石家庄长安:成立“涉法涉诉案件排调中心”,检察日报, 2008 - 04 - 131 
　　[⑦]张召文著：《信访案件的难点问题与对策》，载《云南环境科学》2002年第4期，第41页 
　　[⑧]张文国,试论涉诉信访的制度困境及其出路[ J ],华东师范大学学报 (哲学社会科学版 ) ,2007, (2) : 861 
　　[⑨]伍贤华：《中国传统司法制度的理性批判与扬弃》，载《行政与法》2004年第2期，第92页。 
　　[⑩]余向阳,吴彪,涉法信访的挑战与对策分析,[DB /OL ],htt p: / /www1dffy1com / fayanguancha / sd  
　　  （作者单位：山东省无棣县人民检察院）