广州市“基层评议机关”活动20年回顾与展望

   广州市“基层评议机关”活动广州市“基层评议机关”活动20年回顾与展望（以下简称“基评”活动），是中共广州市委、广州市政府在转变党政管理机关职能的改革过程中，带有原创性意义的民主制度建设工作之一。历经20年，很多事情都发生了重大变化，市直党政机关的工作重点也多次与时俱进地调整了方向，而“基评”活动一直坚持下来了，越评越广泛，越评越深入，越评越发挥作用，越评越有价值。

市直党政机关是我们这个城市的领导型机构组织，肩负着对全市政治、经济、文化、社会等各个领域的宏观指导和管理职能，位置重要，一举一动受到社会关注，对基层、对各类型的机构组织，有着明显的示范作用，与人民群众的利益密切相关。1987年，中共广州市委、广州市政府决定开展以“提高办事效率，树立机关良好作风”为主要目的的“基评”活动，依靠基层和群众监督机关作风建设，打造良好的经济发展软环境。20年来，这项活动经过不断健全领导机构、完善评选方案、修改工作规则，已经成为促进机关作风建设的有效制度，并在全国形成了影响；20年来，这项活动紧紧围绕“建设机关，服务基层”的主题，把实践全心全意为人民服务的宗旨作为开展活动的出发点，把为经济社会发展服务作为开展活动的落脚点，把建立和健全社会主义民主法制作为开展活动的着力点，坚持把机关作风置于基层和群众的评议监督之下，为建设机关作风新形象提供了强有力的制度支撑和动力保障，给市直党政机关与基层达致良好的沟通又搭建了一个有效的平台。

20年时间，一个婴儿可以成长为一个朝气蓬勃的青年。“基评”活动从诞生至今的20年，恰恰是我们国家经历着巨大变化的时代，在社会主义民主建设的道路上，我们做了不少的探索尝试，有些曾经轰动的活动经已被更有效的机制替代，有些经已渐行渐远了无声息，“基评”活动在20年的风风雨雨中坚持下来了，这是“基评”活动生命力的象征，这是对“基评”活动宗旨的肯定。

为了让“基评”活动所要达到的目标完全渗入到我们的党政机关，渗入到我们党政机关的每个工作人员，为了20年以后的“基评”活动在社会主义民主建设上的新突破，我们非常有必要回过头来审视这一活动走过的路程。 

一、基层评议机关活动的形成、发展与特色

(一)广州市委、市政府首创的一项加强机关作风建设的活动

机关作风是党风政风的具体体现，是机关各部门及其工作人员精神面貌、领导水平、办事效率、服务质量的外在表现。20年前，改革开放使广州的经济社会进入快速发展的轨道，但机关运作惯于计划经济的管理模式，管理多于服务，群众到机关办事遇到“门难进、脸难看、话难听、事难办”等现象，严重影响广州的发展速度。

1987年，在时任市委书记谢非同志的倡议下，广州市委、市政府决定在全市机关单位开展由基层来评议机关活动，通过评选表彰，树立先进榜样，塑造市直机关服务基层和人民群众的良好公仆形象，维护党和政府的威信，同时引入群众民主监督形式，形成服务——监督的反馈机制，多渠道推动机关建设。

反对官僚主义作风是我们党的传统，一直以来各级党委和政府都重视管理机关的作风建设工作，每年都采取从个人总结到上级检查等多种形式推进作风建设，而基层评议机关方式的亮点，是一改过去机关工作只由机关自己或者上级部门来评价，机关作风自我设计、自我整改、自我内部表彰的做法，把机关置于持续的、广泛的基层监督下，促使机关作风向民主化、社会化转变。这种自下而上的，由“被管理的”基层单位来评议行政管理机关工作作风的方式，在当时无论是观念上还是形式上，都是一种创新。对于转变计划经济下形成的机关被动服务模式，树立市场经济条件下的机关职业道德意识大有帮助。活动得到了充分的肯定，中央、省、市媒体多次介绍这一活动的情况和经验，省内外不少兄弟城市专门派人前来考察，借鉴和引用广州的做法，“基评”活动对各地开展机关作风建设工作具有示范效应。

活动之初，由市直属机关党委牵头，吸收有关单位和基层单位代表参加，组成评委会，各机关一年整改、一年评比，形成改进作风成效的相互比较、相互竞赛局面。以后，成立了活动领导小组及其办公室，安排专门的编制和经费，有专人负责日常工作，为活动的持续开展提供了组织保障和财政保障。2000年市委对160多项全市性的检查评比表彰活动进行了清理，经市委常委会审定，决定只保留25项。“基评”活动是被保留的活动之一，成为机关唯一一项民主评议活动，两年一评。从2001年开始，先后开通了广州市党政机关作风投诉电话“968288”、投诉专邮和广州“基评”网站，建立健全了规范的办理投诉工作机制。2000年，又拓宽基层评议机关范围，吸纳非公有制企业参与评议机关；2004年，再次调整“基评”活动内容，改进评选办法，对评选程序、评议范围、最佳（表扬）单位的遴选、投票方式、计票方法等方面进行调整，强调知情评议，使评议工作更完善、更客观。

20 年来，共进行14次评选，至目前全市参评的90个被评议机关单位，先后有83个机关都曾评为“机关为基层服务最佳单位”或被评为“机关为基层服务表扬单位”，受表彰面达90.22%被评为最佳和表扬的单位都受到市委、市政府的表彰和奖励。通过评选表彰，向社会各界展示了党政机关服务基层和人民群众、为市民和企业办实事的成效，包括在推行政务公开、改善服务态度、提升服务质量、提高服务效率、加强廉政建设等方面措施和做法，通过新闻媒体对“基评”活动的广泛宣传，从一个侧面显示了市委、市政府立党为公、执政为民、带领广州人民建设现代化城市的魄力和领导水平。20年来，基层评议办公室共受理基层和群众投诉 8956件，其中电话8287个、专邮669件；发出“基评”专函或平函935件，办结率达到95%以上，为基层和群众办理了大量的好事、实事，基层、群众对被评议机关评议分显著提高，如2004—2005年度的被评议机关基层评议的得分为81.314分，而2006—2007年度的被评议机关基层评议的得分为88.712分，平均提高了7.398分。广州“基评”网开通以来，为基层和群众提供了各机关职能、办事指南、服务措施等资讯，提供了各机关加强作风建设的情况及成效。这些措施，对各机关单位加强自身建设，不断改进工作和作风，产生了良好的激励作用，同时，对基层和群众关心机关作风建设产生了良好的鼓动作用，有力地促进了“基评”活动的深入开展。可以说“基评”工作对不断加强和改进机关作风建设发挥了积极的有效的作用。

广州市的基层评议机关活动，主要评议的是机关的工作作风。近年来实行的评选办法，具体细化为服务态度、服务能力、服务效率、服务廉洁四方面内容；每内容有5项具体情况，每一项分“满意、较满意、基本满意、较不满意、不满意”五个等次，由熟悉被评议机关的基层单位、服务对象，使用市“基评”办统一印制的评议票和信封，采取一单位一票署名的方式投票。接受评议的单位，主要是市直机关各部、委、办、局。为加强组织领导，落实活动措施，市委、市政府不断健全“基评”活动领导机构和工作机构；并建立了“基评”活动联络员会议制度。各参评单位也相应建立了活动领导机构和指定组织实施责任部门。从2001年开始，评议单位在原来市属企事业单位、社会团体、各区（县级市）对口部门的范围内，吸纳了近800家非公经济组织为评议单位，参与对机关单位的作风评议。每两年，市委、市政府表彰奖励接受评议的优秀单位，市“基评”办公室通过新闻媒介宣传、推介获奖单位和一些好经验、做法，营造“基评”活动年度评议的良好舆论氛围。

（二）“基评”活动的三个特色

“基评”活动开展以来，几易活动方案，经过诸如评议单位选定、评议内容项目设定、票样、计分方法、评选结果等的不断修正，有别于其他的评比表彰、考核评估制度，于实践中形成今天的特色。

评议单元的机构性: 以机构（集体）作为评议单元，突出基层评议的特点。现代社会是一个组织的社会，所有人的交往互动都是在“组织”的框架下进行， 履行管理职能的党政部门更是在职能范围内与有需求的“组织”之间对话，即便是“窗口部门”，面对的也大多是代表机构的个人，接触完全意义上的公众个体的机会并不多。基于这一认识，广州的基评活动在选择评议单元时，一直坚持以基层机构作为评议人。为了真正做到“让最有发言权的人来评议，客观推动机关作风的健康发展”，“基评”活动确定的基层是机关单位的服务对象，主要包括市直机关单位、直属单位、区县对口单位、国企事业单位、非公企业及社会团体。它们都与机关单位有较多业务往来或行政联系，对机关单位的工作作风有直接感性的认识，对机关单位作风情况能够做出知情有效的评价。

评议指标的非绩效性：围绕机关作风建设设定评议指标，强调评议内容非绩效化。以机关服务的作风建设指标为评议内容，是“基评”活动在操作中的实践选择。“基评”活动的内容是基层单位对管理机关的感受评价，不能等同于机关全部工作的考核评比，评议的指标设定必须要与评议的内容相一致。“基评”是机关作风建设成果的评比，不是单位工作绩效的竞赛。一套好的绩效评估指标将有助于我们对机关的工作作风做出准确的判断，但由于考核效绩的评议体系是一项系统工程，需要解决很多问题：诸如细化党政机关部门在机关作风建设中所应该履行的职能，细化机关职能工作与经济社会发展的关系指标等等，而这其中很大部分指标必须借助其他渠道，投入更多人力物力财力进行研究测试，并非可以直接通过基层的评议得到。因此，不把绩效纳入“基评”活动的评比有利于提高活动的规范性、简便性和可操作性，从而有助于增加评议结果的可信性。

评议结果的正激励性：评议结果以表彰优秀为主，树立先进典型的正面示范效应。“基评”活动的根本目的，就是要促进党政机关切实把人民利益放在首位，认真解决好关系人民群众切身利益问题。我们认为，评议活动本身并非工作绩效考核，和对单位全部工作的评价。因此，对评议结果的使用不宜采取太直接的行政手段，不搞“末位淘汰”，不追求轰动效应，不影响市直党政机关工作的稳定性。在开展活动中，不是简单地就评议而评议，而是自始至终坚持从实际出发，既生动活泼又扎扎实实地透过日常监督和年度评议，表彰先进，“以评促进”，“以评促建”，树立先进的正面示范作用，带动其他单位。这种做法避免了党政机关单位过度紧张而把工作重心放在改进作风上，避免为追求评议结果而出现较多不正当参评方式，确保“基评”活动的良性运行。

二、基评活动的效果

作风建设是一项长期的任务，作风改进的成效是一个逐步呈现的过程，实践证明，我市开展“基评”活动是富有成效的，它成为我市加强机关作风建设的有效载体，推动了机关作风的改进，提高了机关的办事效率，密切了机关与基层及人民群众的关系，促进了机关各项工作任务的完成，培养了基层群众的民主参与意识，从制度上、机制上保证了机关与基层之间良性的有序的沟通，为促进广州经济社会又好又快发展，构建和谐广州发挥了积极作用。

1、增强了服务观念，促进了机关作风转变。基层评议机关，使机关指导和服务基层的成绩经常得到肯定和激励，问题经常得到反馈和提醒，从而促使机关自觉端正服务思想，增强服务观念。市直机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象大有改观。各部门自觉把服务基层、搞活基层作为工作的出发点和落脚点，做到心往基层想，劲往基层使，钱往基层花，人往基层去，热情为基层服务，积极为基层办实事、办好事，主动为基层提供方便。基评活动强化了“管理就是服务，在服务中管理”的理念，促使党政机关把作风建设的实效，体现在提高机关管理服务的水平上，着力推进机关服务工作信息化、公开化、规范化，做到主动服务、创新服务、真诚服务，创建服务品牌，突出了有效管理，使机关整体服务水平有新的提高。

2、加快了工作节奏，提高了办事效率。通过“基评”活动的推动，各部门认真做好简化办事程序、提高办事效率的文章。在抓好机关干部业务素质提高的同时，普遍建立岗位责任制、健全各种工作制度，简化办事程序,减少办事环节，增加工作和服务时间以方便基层。机关干部自觉克服敷衍塞责、推诿拖拉现象，对基层要求办的事情，一般的抓紧办，重要的及时办，符合政策规定的随时办。着力克服轻视基层、脱离基层的官僚作风习气，主动纠正怠慢基层、卡压基层的不正之风。

3、弘扬了机关正气，树立了廉洁勤政新风。基层评议机关，将机关置于基层的监督之下，对机关的工作和行为产生了较强的约束作用。各部门把反腐倡廉作为机关思想作风建设的一项重要内容，根据各自的业务性质和工作特点，进一步修订和完善了廉政建设的措施和职业道德规范，推行了办事公开制度，严肃查处基层对机关作风问题的投诉，使以权谋私、以岗谋利等不正之风得到了遏制，出现了许多坚持原则、秉公办事、廉洁从政的典型。

4、密切了党政机关与基层的关系。基层评议机关，促使机关注意深入基层，主动经常采取“走出去、请进来”、“机关接访日”、“听民声民意”等多种方式，广泛听取基层和群众对机关工作、作风建设的意见和建议，并以此为动力，制定措施，认真整改，力求机关工作以及作风更加贴近基层、群众的要求和意愿。基层群众普遍反映，在基评活动的推动下市直机关求真务实的风气日渐浓厚，从领导到一般干部，在每一项重大的工作任务、决策布置前，都注意深入基层进行调查研究，了解情况；在开展工作过程中，也能及时做好跟踪、指导、协调工作，注意到有困难的地方去帮助排忧解难，到群众意见多的地方去理顺情绪，到出现新情况的地方去研究解决问题。机关与基层的沟通渠道畅通，关系就更加和谐。

5、培养了基层的政治参与意识，反映了人民当家作主的愿望。由基层群众评议机关的作风建设效果，改变了过去机关作风由党政机关自己或上级来评价的做法，把机关交给基层评议，让基层享有评议机关的权利，基层群众不仅有了反映意见和呼声的渠道，而且培养了基层群众的政治参与意识，有效地调动了基层群众参政议政的积极性，人民群众的主人翁地位得到了很好的体现，通过“基评”活动的知情评议，票决评议，群众的民主意识得到了操练。

三、20年基层评议机关活动的基本经验

广泛的公民参与，特别是公众的政治参与，是现代民主政治的基础。一种好的公共参与机制，不仅是有利于行政管理和决策，同时也能进一步促进管理者与社会公众之间的沟通。随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高，公民的权利意识、法律意识和民主意识在不断增强，对政治生活和社会生活的参与要求日益增强。在社会转型时期，迫切需要开辟新的参与途径，运用现代的科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求。基评活动无疑是一条有效的渠道。“基评”活动开展以来，多次修订活动的细则，目的就是要调动基层和群众参与的积极性，我们清楚的意识到，“请基层和群众评议”，是对促进社会主义民主政治建设、促进社会主义政治文明建设的有益探索。

20年来，基层评议机关单位活动之所以能够持续不断地开展，并作为我市精神文明建设的支柱，在全市精神文明建设中发挥着良好的示范带动作用，从根本上讲，是它始终贯穿了一条鲜明的主线，就是从机关建设入手，坚持不懈地抓好以为人民服务为核心的思想道德教育工作，顺应了时代的要求，符合基层的愿望和机关的实际。开展“基评”活动的实践证明，牢牢把握好“基评”活动的工作原则，确保机关受到服务对象的有效监督，才能保证活动沿着正确的方向健康发展。

1、坚持基层评机关、下级评上级、接受服务者评提供服务者的原则。基层评议机关活动顾名思义是由基层议论机关，对机关作风“说长论短”。“基评”活动首要的是“基”，它的生命力来自基层，通过正当的渠道和规范的程序让基层、群众对机关工作、作风提出评论性的意见和建议，实施对机关工作、作风直接的评价和有效的监督，促进机关改进工作、改进作风，每个基层和人民群众都有参与评议的权利，充分体现人民群众当家作主的民主本质，直接推动着社会主义政治文明建设的发展。

2、坚持围绕中心工作的原则。“基评”活动必须紧紧围绕实现我市全面建设小康社会的宏伟目标，围绕市委、市政府的中心工作和本单位行政业务工作来进行。通过活动推动我市党政机关不断改进工作作风和工作方法，自觉倾听基层和人民群众的呼声，反映他们的意愿，更好地为经济建设、为基层和人民群众服务，促进各项工作任务的完成。这正是“基评”活动坚持发展20年仍然充满蓬勃生机、影响力不断扩大、深受机关及基层和人民群众拥护、支持的原因所在。  

3、坚持重在平时的原则。“基评”活动的目的不在评，而在改进机关作风，为基层和群众服务。开展“基评”活动20年来的经验表明，只有把“基评”活动融合行政业务工作，落实在行政业务工作中，把加强机关作风建设与解决重点、难点问题结合起来，才能把改进工作作风落到实处，不断提高广大基层和人民群众的满意度，推动服务型政府的建设。因此，要经常采取“走出去、请进来”的方式，广泛听取基层和人民群众的意见，并以此为动力，制定措施认真整改，力求机关工作更贴近基层和人民群众的要求和意愿。

4、坚持广泛动员基层参与的原则。“基评”的重要促进动力是“评”，它通过规范化的程序和措施，公正客观地反映基层和人民群众对机关作风的意见、建议，形成对机关作风的直接评价和有效监督，体现人民民主的实现，推动社会主义政治文明的建设。因此，要想方设法调动基层和人民群众参加评议的积极性，引导他们正确使用民主权利，以主人翁的姿态积极参加对机关工作的管理、评议和监督；要保护好基层和人民群众的参评热情，决不能打击报复或给“小鞋穿”，挫伤基层和人民群众参加评议的积极性。

5、坚持公正客观的原则。党政机关各部门服务基层和人民群众总的要求是一致的，这是共性的方面。但由于他们的职能、职责不一样，决定了服务基层和人民群众形式和方法不一样，形成了他们服务工作的特殊性方面。因此，要正确引导基层和人民群众从广州经济、社会发展大局，从党政机关服务工作的各种特殊性进行评议，正确看待发展过程中出现的问题，力求评议更公正客观。

6、坚持与时俱进的原则。在开展“基评”活动过程中，基层和人民群众“满意”度的标准是一个客观的、严格的、与时俱进的标准，必须时时努力，处处做好，不断改进工作。通过广泛征求各方面意见，不断完善“基评”工作制度、评议方式和方法，增强评议的客观性、公正性和可操作性，使之符合广州的经济建设、社会发展和基层人民群众的要求，力求取得更大成效。

20年来我市开展基层评议机关活动的实践证明，“基评”活动是促进市直党政机关作风建设的有效载体，基评”活动深化和完善的过程，也是市直机关作风建设不断改进的过程，“基评”活动对提高市直党政机关服务基层、服务群众的意识，对改善党和政府的形象，建立廉洁、勤政、务实、高效、文明的党政机关是一个有力的促进。“基评”活动体现了共产党人全心全意为人民服务的根本宗旨，符合“三个代表”重要思想和建设社会主义民主政治的要求。当前，深入推进“基评”活动更具有其现实意义，胡锦涛同志十七大报告中深刻阐述了社会主义民主建设的重要意义，这对新时期加强机关作风建设提出了新的要求，也为我们进一步深化“基评”活动的开展指明了方向。我们充分相信，走过了20个春秋的“基评”活动，经过不断总结和改进，将会有一个质的飞跃，“基评”活动的宗旨和原则，将会内化为我市党政机关工作作风的内核，将会成为加强机关作风建设的长效机制，为社会主义民主建设积累经验和财富。